倪亚红等：中小学减负政策执行力反思与出路

       

内容摘要：通过沟通理性的介入调节，使教育相关各方理性地协商，及由此带来的主体间性重构与权力运行耗散规避，是提升我国中小学减负政策执行力、解决减负问题的关键。

关键词：减负政策;执行力;沟通理性

作者简介：

　　原题：中小学减负政策执行力反思与出路

　　作者简介：倪亚红，南京大学教育研究院博士研究生，南京航空航天大学副教授，硕士生导师。江苏 南京 210093；马陆亭，国家教育发展研究中心战略发展部主任，教授，博士生导师。北京 100816；赵富春，南京航空航天大学副教授，硕士生导师。江苏 南京 210016

　　内容提要：减负政策执行不力导致超负荷学业负载对学生乃至社会产生连锁的负面影响，是我国基础教育的持久难题。教育利益相关方所持理性观的不同与推动政策执行的权力运行机制阻滞是我国中小学减负政策执行不力的根本原因。通过沟通理性的介入调节，使教育相关各方理性地协商，及由此带来的主体间性重构与权力运行耗散规避，是提升我国中小学减负政策执行力、解决减负问题的关键。

　　关 键 词：减负政策 执行力 沟通理性

　　[中图分类号]G520 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(2018)06-0039-05

　　当前，教育进入新时代，人民对美好教育的期盼日益强烈。但是，中小学生学业负担过重的问题一直得不到有效解决，这不仅会影响学生的身心健康、限制孩子们的思维想象空间、制约其全面发展，而且还催生出众多社会问题。顾明远、陶西平、郭振有等学者曾从教育理念、制度和实施路径等角度对中小学生减负问题作过深入探讨与研究，我国各级行政部门也颁布实施多条减负政策，但收效甚微，并未获得满意的政策效果。科学理解和分析这一社会性教育痼疾背后的深层原因，寻找出路，破解减负政策执行不力的教育难题，对于我国基础教育水平的提升和人的全面发展具有十分重要的现实意义，是与国家命运和民族未来休戚与共的教育大事。

　　一、中小学减负政策执行不力表征及其不良影响

　　(一)中小学减负政策执行不力的表征

　　“减负”的内涵因我国教育所处发展阶段的不同而发生过诸多变化。我国当前中小学减负政策中的减负内涵主要是指减轻“超越个人承受能力的课程学习负荷”[1]。根据我国现代基础教育发展阶段的时间分野，中小学减负政策的制定与推行可分为三个阶段：中华人民共和国成立后到“文化大革命”前以学生的身体健康为突出主题的减负政策；“文化大革命”时期以调节社会活动和生产劳动负担为中心的减负政策；改革开放至今以克服过重学习负担给学生的全面发展所带来的负面影响为核心的减负政策。[2]

　　改革开放以来，我国各级各类的减负政策对中小学生学业负担的减轻虽有一定作用，但政策的执行效果仍不明显。首先，各类教育调查报告显示，减负政策执行之后的中小学生学业负担依然沉重。“教育部对京、津、沪、冀、辽中小学的调查结果显示，学生书包越来越重、学习时间过长、睡眠不足、视力下降，很多学生不堪重负”[3]；“另一项义务教育课程调查发现，有的学校一周课时竟多达58节”[4]。其次，政策文本的内容和表述方式折射出执行力度不足。从内容上看，政策文本从1979年《中小学卫生工作暂行规定》对学习时间的笼统要求，到2013年“史上最严”《小学生减负十条规定》对招生、编班、教学、作业、评价、补习等方面操作性更强的明确规定，表明教育行政部门对于政策执行力提升的强烈诉求。由于先前政策的执行不力，国家教委于1990年甚至冠之以“重申”二字印发了《关于重申贯彻〈国家教育委员会关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定〉的通知》。再次，社会培训市场规模的急剧膨胀既表明了减负政策的执行不力，也间接增加了中小学生的课业负担。2018年1月25日《人民日报》引文指出：“2016年社会培训市场规模超过8000亿元，辅导机构教师规模700万至850万人，培训学生超过1.37亿人次(我国2016年在校中小学学生人数约为1.82亿)。”[5]最后，大量减负政策的循环出台是政策执行不力的必然结果。这一时期，国家教委几乎每隔一年就颁布一次减负政策法令[2]，2000年首月10天内，国家更是连续发布了三份减负指示[3]。虽然减负政策法规大量出台，但执行效果差强人意，“因学生负担过重而诱发的恶性案件屡次发生，使人措手不及，瞠目结舌”[6]。种种教育现象已表明，减负政策执行不力的问题已成我国基础教育的诡异难题。只有找出导致政策执行主体不作为的学理原因，具体的教育实践活动才能有针对性地采取措施，高效施行减负政策，较好地解决减负问题。

　　(二)中小学减负政策执行不力的不良影响

　　中小学减负政策执行不力所导致的超负荷的学业负担给学生、家庭乃至社会和教育本身带来连锁的负面影响。学生层面上，过重学业负担对时间的占用会导致学生睡眠不足和日常体育锻炼缺失，影响他们的身体发育，造成不可逆的生理伤害，为成人后的社会生产劳动埋下隐患；过重学业负担所产生的巨大心理压力也极易导致学生心理问题，影响其形成良好的个性品质，甚至导致学生社会性发育迟缓、产生反社会人格；过重学业负担还易于削弱学生的学习兴趣，泯灭学生的探究天性，导致中小学生在经历了基础教育阶段超负荷的学习之后，很难在大学期间继续保持很高的学习热情，做到学术研究上的厚积薄发，终使“钱学森之问”一语成谶。从家庭层面来看，过重学业负担也是当前许多中国家庭难以承受之重。“核心家庭”结构客观上决定了孩子的教育问题是我国家庭的主要问题，孩子的沉重学业负担常常使整个家庭疲惫不堪，严重削弱家庭的其他社会职能。堪忧的是，过重学业负担对学生身心的损害也使家庭和社会对教育本身诟病颇多，不公正地贬低了我国的教育声誉，恶化教育生态环境，部分催生了我国出国留学生的低龄化趋势和国际生的单向输出，在一定程度上阻碍了我国国际化教育的良性发展。“减负问题是我国教育界持久未解的难题，是党和国家基于民族未来发展考虑而日益关注的新焦点。”[7]

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